对新《工伤保险条例》第六十二条的解读

对新《工伤保险条例》第六十二条的解读

为适应经济社会的发展，解决工伤保险制度面临的一些新情况、新问题，2010年12月8日国务院第136次常务会议通过了《国务院关于修改的决定》，修订后的《工伤保险条例》（以下称为）自2011年1月1日起正式实施至今已逾半年，该条例在进一步减轻企业负担，及时维护劳动者权益方面，正发挥着积极的法律调整功能，但同时个别条款在实践中也存在争议。以《条例》第六十二条为例，该条款赋予社会保险行政部门行政处罚权，并对用人单位的缴费责任以及缴费后果进行了新的规定，社会舆论对此一致好评，但处于基层人社系统的工作人员却对此规定的具体执行存在一定的疑虑。

一、《条例》第六十二条的具体内容

修订后《条例》第六十二条是在旧《条例》第六十条的基础上进行的修改，其中第一款规定用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由社会保险行政部门责令限期参加，补缴应当缴纳的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。旧《条例》只规定劳动保障行政部门可以对未参保企业进行责令改正，对责令而仍不改的企业并不具有行政处罚权，与旧《条例》相比，该款有两个变化，一是明确了企业补缴工伤保险费的义务，二是赋予社会保险行政部门行政处罚权，并明确了处罚的方式和额度。从这两点的变化可以看出，立法赋予了社会保险行政部门比以往更多的行政权，用以促使用人单位积极补缴其应当缴纳的工伤保险费。

该条第二款规定依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。与旧《条例》相比，没有发生实质性的改变，即未参加工伤保险的企业，由企业自行承担职工的工伤保险待遇。而争议的焦点正在于该条的第三款，第三款规定用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。该款完全是本次修改中新增的内容，它将传统意义上的补缴义务转化成用人单位的一项法定权利，用由基金支付新发生的费用来鼓励用人单位积极补缴相应的工伤保险费用，以此来保证劳动者能及时享受到应得的工伤保险待遇，从而减少双方矛盾，促进社会的和谐发展。

二、《条例》第六十二条的立法意图和法律价值

《条例》第六十二条是否具有操作可行性先另当别论，笔者认为，首先从立法意图和法律价值两方面对法条进行解读更为重要。《条例》第一条即明确了该部立法的宗旨所在，即为了保障因工作遭受事故伤害或患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。第六十二条的规定正是保障职工获得救治和补偿、分散用人单位工伤风险的具体体现。它进一步扩充了工伤保险基金的发放范围，其立法意图是最大限度保障工伤职工受到补偿。旧《条例》在用人单位缴纳工伤保险费用问题上采取的是相对放任的态度，参保完全依靠用人单位自觉，这种制度设计使得社会保险行政部门对于很多用人单位采取听之任之的态度，往往这些拒不参保或漏保的用人单位由于规模小、资金有限、劳动条件差，更容易发生工伤，发生工伤后又无力承担，因此对发生工伤的职工多采取恶意拖欠和否认劳动关系的解决方式，这些职工由于生活上的困难和心理上的失望甚至会走向极端，势必成为家庭和社会的不稳定因素。第六十二条的修改正是为了弥补旧《条例》在这方面的短缺，使得用人单位在发生工伤后，能够通过积极补缴的方式来解决职工的工伤待遇问题，这样用人单位就不至于害怕无力承担而逃避责任，最终受伤职工的利益能够得到及时维护。

法作为一种社会事实，具有一定的价值，体现某种整体性的倾向，无论是法促进的价值，或是法本身的价值，还是法确认的评价规则，都是指向一个社会最基本的价值，而一个社会最为基本的价值就是自由、秩序、正义（公平）等。《条例》第六十二条第三款的规定追求的正是法的秩序价值、公平价值和效率价值。法的秩序价值指的是人们通过法律规范的手段自觉调节而使人与人之间的关系处于一种确定的、一致的、连续的状态。这个法条所追求的正是使用人单位和受伤职工在发生工伤后能尽快形成互补互救的状态，使双方都能处于可控制的秩序范围之内。公平又称正义、平等，是法律追求的核心价值之一。法的公平价值是指通过一种正当的分配方式以达到一种理想社会秩序状态。这个法条所体现的公平价值正在于不仅保障了参保企业受伤职工的工伤待遇权益，更涵盖了迫切需要医疗救治和工伤补偿的非参保企业的职工，同时在一定程度上分散了用人单位的工伤风险，这种分配方式最终能达到立法所期盼的理想状态。

三、《条例》第六十二条在具体执行中存在的问题

首先，行政机关追缴工伤保险费和滞纳金的行政成本过高。对于社会保险行政部门来说，只有确定了用人单位实际用工的日期和应当缴费的时间，才能核算单位补缴的期限以及滞纳金的具体数额。从理论上讲，用人单位补缴的工伤保险费和滞纳金应当从与职工正式建立劳动关系之日起，但是在实践操作上，如果没有用人单位的配合，核算职工的入职时间确实存在很大的困难，如此便需要社会保险行政部门、劳动合同备案部门、监察部门等行政资源相互配合才能规避用人单位瞒报、漏报用工信息的风险。在当前社会诚信普遍缺失和基层人社系统不堪重负的双重困境下，社保行政部门能够追缴到的工伤保险费与用人单位的脱逃费用完全不成比例，如此一来，工伤保险基金的安全性便难以得到保障。

其次，该条款的实施可能会导致用人单位丧失主动缴费的积极性。根据人的自利原则，既然补缴了应当缴纳的工伤保险费和滞纳金，就可以享受工伤保险基金支付的待遇，那么，作为用人单位，完全可以等到工伤发生了再去补缴，没有发生工伤，就得过且过，如此便可节约一大笔开支，尽管需要缴纳相应的滞纳金，而且补缴前的费用由单位自行负担，但是补缴后自行支付部分与基金支付比较起来可能还只是少数部分。或者，存在用人单位虚报职工数和工资总额的现象，这种情况下，用人单位只会为部分职工缴纳工伤保险，等到有职工受伤时，便主动去补缴该受伤职工的工伤保险费和滞纳金，借此来享受工伤保险基金支付的待遇。这样一来，用人单位便会丧失主动缴费的积极性，工伤保险基金的资金都不能得到保障，工伤保险基金便不能起到分散社会风险的作用。

最后，新发生的费用没有明确的解释和实施办法。根据《条例》第六十二条第三款的规定，用人单位补缴应缴纳的工伤保险费用和滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位按规定支付新发生的费用。《条例》本身并没有对新发生的费用作进一步的解释，江苏省人社厅出台的《关于实施新有关问题的处理意见》（苏人社函[2011]166号）第九条这样规定：用人单位按照规定足额补缴工伤保险费、滞纳金后，职工继续享受的工伤保险待遇分别由工伤保险基金和用人单位按照规定的项目和标准支付。至于职工继续享受的工伤保险待遇具体包含哪些项目，该意见还是没有作明确的说明。所以说，即使用人单位按照《条例》规定可以行使补缴的权利使得受伤职工能够享受工伤保险基金支付的保险待遇，但还是有可能由于立法的不明确导致职工应该享受到的保险待遇大打折扣。实践中，有的社会保险经办机构认为新发生的费用仅指补缴费用后新发生的医疗费及工伤康复费用，而用人单位则认为在伤残职工进行劳动能力鉴定之前补缴工伤保险费和滞纳金的，该新发生的费用还应当包括一次性伤残补助金、伤残津贴、工伤医疗补助金等工伤保险待遇。社保经办机构与用人单位之间对立法的不同理解，在江苏省实施新《工伤保险条例》办法出台之前，如何保障这部分补缴工伤保险费和滞纳金的单位以及受伤职工的工伤待遇，是亟待解决的问题。

四、解决该立法执行难问题的相关对策

修订后《条例》第六十二条从立法意图和法律价值上来看绝对是符合立法本意，体现以人为本，弘扬和谐社会主义法治理念的良法，要使该立法能真正落到实处，使社保行政部门、社保经办机构、用人单位和受伤职工在该立法的调整下，构建稳定有序的社保体系，保障工伤保险基金的安全运行，可以从以下三方面解决该立法在具体实践中存在的执行难问题。

首先，要加强劳动保障监察，进一步加大对不参保用人单位的处罚力度。既然第六十二条第一款赋予社会保险行政部门明确的追缴权和高额的处罚权，那么具体的执法机关就要严格执法，加强劳动监察，一方面主动监察，从源头上确保实现全部企业、全部职工、全部时间的覆盖，尽量减少补缴社保费用现象的发生；一方面对于用人单位欠缴社保费用和拒绝监察的行为给予严厉的经济处分，通过加大处罚力度，让用人单位承担巨额的罚款和滞纳金，使其不敢逃、逃不起。只有社会保险行政部门的积极作为，变无为为有为，争取早日实现工伤保险的全面覆盖，那么，工伤保险基金的安全性才有可能得到保障。

其次，做好工伤预防工作，对用人单位进行必要的工伤保险知识培训和宣传。第六十二条第三款的规定最终的目的是使受伤职工得到及时的医疗救治和经济补偿，防止用人单位恶意拖欠引发矛盾。一些小企业由于规模小，用人少，劳动环境恶劣，再加上本身缺乏工伤保险的知识，对工伤保险制度认识不深，不能完全体会到该保险制度在分散企业用工风险方面的优势，因此，如果能够组织相关人员对辖区内的用人单位进行排查，对其宣传工伤保险制度的优越性，组织他们进行系统的工伤保险知识培训，从源头上使其认识到主动为职工参保不仅是对职工有利的事情，更是分散用人单位用工风险的有效措施。

最后，建议即将出台的《江苏省实施办法》（简称）对第六十二条的规定进行细化，明确其适用范围。可以借鉴《黑龙江省贯彻若干规定》，明确第六十二条所称的新发生费用，时间从银行收款日期的次日起计算。费用既包括用人单位在补缴后发生的费用，包括参保缴费后延长医疗期所涉及的工伤医疗费、住院伙食补助、转外地就医交通食宿费。在伤残职工劳动能力鉴定之前补缴的，还可以由基金支付一次性伤残补助金、伤残津贴、生活护理费、供养亲属抚恤金、工伤医疗补助金、康复器具费用等。但是，用人单位在补缴前职工已因工死亡（含视同工伤死亡）的，其丧葬补助金和一次性工亡补助金仍由用人单位支付。

修订后《条例》使得工伤保险的行政管理意义愈加突出，我们相信，只要社保系统变以前的交费放任、支出严审模式为多收多支、全面覆盖、加强监督的模式，在保险覆盖范围和用人单位负担方面更多惠利于民，在行政执法方面更加严格规范，努力体现党在新时期以人为本的治国理念和建设服务型政府的行政理念，就能更加及时有效地维护劳动者权益，尽可能减少社会不稳定因素，共同促进和谐社会主义的发展。